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能源 “十四五” | 从计划中来,到市场中去

2020-05-22

  “十四五”的最后一年是2025年,到那一年,由9号文开启的电力体制改革将持续十年。

  站在四周年的这个时点上,对于六年以后电力市场化建设要走到哪一步,我们还没有答案。国家层面,电力体制改革也没有明确的时间表。具体到各个电力现货试点,不同省份给出了粗略的预判。

  根据浙江省政府2017年印发的《浙江电力体制改革综合试点方案》,到2022年,浙江要基本形成较为完备的电力市场体系,逐步过渡到中期电力市场。2022年以后,浙江要探索建立容量市场,科学引导电源投资,形成成熟的电力市场体系,建成浙江目标电力市场。

  广东省2018年发布了《南方(以广东起步)电力现货市场建设实施方案(征求意见稿)》,这一方案将2020年及以后的时间定义为中远期,中远期的目标包括进一步丰富中长期市场交易品种,探索开展容量市场、金融输电权、电力期货和衍生品交易等多方面的内容。

  山东也提出在2022年以后(现货市场成熟期)探索开展容量市场、金融输电权、电力期货和衍生品等交易。

  如果这些目标如期实现,“十四五”期间,电力市场化改革将迈出一大步,电力行业与今天相比将发生诸多深刻变化。

  电力规划目前是电力投资的重要依据,在成熟的电力市场中,价格信号也将引导市场主体投资。这二者未来应该是怎样一种关系?面对一个更加市场化的电力行业,电力规划也需要因时而变。

  作为投资核准依据的规划

  “确立企业投资主体地位”一直是中国在投融资体制改革中不断强调的一个观点。根据国务院相关文件精神,政府应坚持企业投资核准范围最小化,对极少数关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目,政府从维护社会公共利益角度确需依法进行审查把关的,应将相关事项以清单方式列明,最大限度缩减核准事项。

  目前,电力行业属于这里的“极少数”。

  2016年年底,国务院发布了《政府核准的投资项目目录(2016年本)》(以下简称《目录》),用于明确哪些项目仍然要政府部门核准。在目录之外的项目,实行备案管理。

  此次修订《目录》是继2013年、2014年两次修订后,国务院第三次作出修订。据新华社报道,连同此前两次修订,中央政府层面核准的企业投资项目削减比例累计达到原总量的90%左右。此后国务院没有再修订目录,2016年版本沿用至今。

  不同行业市场化程度存在较大差异,在这份逐步缩短的目录上,能源领域始终占据最长篇幅。

  例如,在轻工领域,只有烟草项目涉及国务院行业管理部门的核准,在机械制造领域,只有汽车项目涉及国务院和省级政府的核准。但在电力领域,水电站、抽水蓄能电站、火电站、热电站、风电站、核电站和电网工程都需要核准。

  除了核电站、规模较大的水电站和部分跨境跨省的输电项目由国务院或国务院投资主管部门核准,其他多数由省级政府或地方政府在规划范围内核准。

  国家能源局也在2016年印发的《电力规划管理办法》中明确:未纳入电力规划的重大项目、不符合规划布局的电力项目不予核准。

  因此,规划是电力项目核准的重要依据,规划在很大程度上为电力投资划定了上限。在一段时间内,全国或者某个省份应该新建多大规模的电源和电网工程,各种电源之间的比例关系如何确定,这些议题都需要政府部门制定目标并保证实施。

  按照现行的《电力规划管理办法》,全国电力规划中应该包括:五年规划期内大型水电(含抽水蓄能)、核电规模及项目建设安排,风电、光伏(光热)等新能源发电建设规模,煤电基地开发规模,跨省跨区电网项目建设安排,省内500千伏及以上电网项目建设安排,以及省内自用煤电、气电规模。

  每五年一次,政府主管部门需要组织规划研究、衔接各类电源专项规划、协调省间需求,然后形成规划草案,再经过广泛征求意见,最终形成电力行业下一个五年的纲领性文件。

  至少从电改9号文看来,规划工作得到的评价不高。9号文总结了电力行业发展面临的“亟需通过改革解决的问题”,其中第三点是:政府职能转变不到位,各类规划协调机制不完善。各类专项发展规划之间、电力规划的实际执行与规划偏差过大。

  作为计划的规划

  规划的前身是计划。一直到2005年,“十一五”才首次将全国的“五年计划”改为“五年规划”。

  1953年,中国开始实施发展国民经济的“一五”计划,电力行业也编制了《中华人民共和国电力工业远景发展轮廓方案(1953—1967)》。这份十五年规划在苏联专家组的指导下完成,提出了当时的电力工业发展方向和愿景计划,内容包括:电力需求预测,电厂和电力热力网的建设计划,投资、动力设备、燃料及劳动力需要量指标等内容。

  这是计划经济背景下出台的首份电力规划,一直到统一改名为“规划”前,电力行业总共经过了十个“五年计划(规划)”。电力行业比全国先行一步,从“十五”起改“计划”为“规划”,也是在这个五年内,2002年,电力体制改革启幕,五大发电两大电网的格局形成。

  相关资料记载,这十个五年中,有九个电力需求都被低估。改革开放以来的“六五计划”到“十五规划”,除了“九五计划”部分目标没有达成,在其余时段,发电装机、发电量、输电线路长度、变电设备容量等目标全都超额完成。即使这样,这25年中的大部分时间,中国一直处在缺电之中。

  “十一五”“十二五”期间,中国没有出台专门的电力规划。当时电力投资审批的依据也不是规划,而是“路条”。“路条”是指国家发改委做出的“同意开展前期工作”的批复或通知,企业得到“路条”后可以开展可行性研究,准备各类支持性文件,然后才能最终获批开工建设。

  到了2013年和2014年,中央政府大力简政放权,取消和下放了一大批行政审批事项,火电等重要电力项目的审批权也下放到省级政府。在下放审批权的同时,规划引导投资也得到了强调。

  国家能源局规划司副司长何永健曾在2014年时公开表示:取消和下放审批权力意味着将项目交给地方和市场,然而规划需要进一步强化。“国家还将简化审批程序,编制未来5-7年的规划,并按规划实施。省级规划将采取年度审批的方式,相当于一次性‘打包’审批路条,实现规划代替路条。”

  火电审批权的下放在当时引起了一定争议,有人认为这可能导致“一放就乱”,还有人指出,火电发展的理想情况是电力企业自负盈亏,在市场竞争充分、决策独立的情况下,火电审批权需要彻底取消。

  2015年很快到来,9号文发布,新一轮电改开启,“放开两头,管住中间”是这一轮电改的主题。但9号文并没有对电力规划做出新的安排,只是强调进一步强化电力统筹规划,提升规划的覆盖面、权威性和科学性。四年以来,电改最为重要的工作之一就是价格的市场化,对投资的市场化尝试放在了增量配电网领域。

  在不改变投资机制的情况下引入市场竞争,这种做法一些业内人士并不认可。能源部政策法规司原副司长朱成章曾撰文写道:“我们现在对计划经济那一套很熟悉,计划能解决什么问题很清楚,对社会主义市场经济那一套不熟悉,也不知道工作出现的问题怎么解决,因而认为‘计划配置资源’比‘市场配置资源’要好得多,电力行业的市场化是在资源配置完成后引入竞争机制,把电力行业市场化改革变成计划加市场的改革。”

  电力规划何往?

  当然,在支持者眼中,这可能只是改革顺序的先后问题。但随着电力价格市场化的不断推进,当电力现货市场成熟到一定程度,对投资机制以及规划定位的调整,都将成为改革设计者必须回答的问题。

  理论上讲,市场竞争产生价格信号,价格信号引导电力投资。但从电力现货市场运行的实际经验看,这个经济链条并不总能顺利传导下去。

  2010年,新加坡由于基建刺激政策,电力需求快速增长,与此同时,新加坡原计划中的LNG接收站没有如期建成,天然气也出现了短缺。气电在新加坡占九成以上,电力现货市场中的价格因此被推高。

  在价格高企的大背景下,发电商投资热情高涨。新加坡在两年内开工建设了3000MW的装机,接近最高负荷的一半。有六个电厂在2013—2016年集中释放,这对新加坡这样的小规模市场造成很大的冲击。然而电力需求也同时快速放缓。供大于求,电力现货市场竞争异常激烈,许多发电商走向低盈利甚至亏损。

  分析人士判断,“一些投资者可能把一段时间的高价错判为市场长期的结构性高价。这就容易造成不必要的投资。”目前,新加坡正在推进电力期货市场,提高市场的流动性,为市场提供更多价格信号。

  市场产生的价格和投资建设之间存在着难以避免的时间差,既可能导致过度投资,也可能造成投资不足。部分国家电力投资决策的分散化、民主化,在一定程度上扩大了这一偏差。

  以美国纽约电网为例,其输电网总长超过一万七千公里,而80%的输电线路都建于1980年之前,陈旧的电网面临保障供电可靠性的巨大挑战,特别是恶劣的天气和自然灾害来临时,更是给美国的电力供应带来严重影响。eo记者曾报道过,每个项目的各项许可证可以多达十余个。在佛蒙特州,每个许可证都要扩展到社区,在申请许可之前,有过200到250次会议。

  业内人士分析,由于每个电站、每条线路的建设都涉及到诸多利益主体,一个项目很难同时满足所有人的利益诉求,总有些人的利益可能受到损害,即便利益不受损,如果相关度不高,也不愿出“冤枉钱”。这种决策机制无疑阻碍了投资规划对市场信号的及时响应。

  为了保证发电容量的充裕性,美国PJM、NYISO、ISO-NE电力市场和英国电力市场通过建立容量市场来引导长期投资。发电企业提供容量产品获得容量费,从而回收部分固定成本,容量费按照市场竞争机制确定。

  在市场机制引导电源投资的情况下,电网规划也成为了电力规划的核心。

  以欧洲为例,2009年,欧洲理事会正式批准欧盟第三次能源改革法案,授权欧洲输电运营商联盟(ENTSO-E)编制和发布泛欧洲范围内两年一度的《十年电网发展规划(TYNDP)》(以下简称《十年规划》)。2012年,首份正式报告发布。

  《十年规划》的成果由《规划情景和充裕性预测(SO&AF)》报告、规划主报告(the TYNDP)以及区域小组制定的六个区域投资规划报告(RgIPs)构成。《规划情景和充裕性预测》报告重点研究泛欧洲、区域和成员国在不同情境下的发电充裕性和电力平衡状况。规划主报告和区域投资计划报告分别针对泛欧洲和区域两个层面,对前一期规划报告开展后评价,进而确定投资需要,研究提出具体的投资项目,并从输电充裕性、环境保护、电网灵活性等角度对规划项目进行评估。

  《十年规划》并不具有强制实施的效力,但能提高输电系统投资的信息透明度,从而对电网乃至电源发展发挥了重要的导向作用。

  开展期货交易,引入容量市场,这也是广东、浙江、山东等多个电力现货试点省份对于市场建设的远期设想。容量市场涉及到对未来容量需求的预测,目前这一重任由规划承担。《电力发展“十三五”规划》预测,“十三五”期间,全社会用电年均增幅在3.6%—4.8%之间,但2016年、2017年和2018年全社会用电量增速实际达到4.9%、6.6%和8.5%,一开局就超过了预测的上限。有专家指出,近年局部地区出现的电力紧张就与此有关。

  如果这些省份能够按计划建成容量市场,电力规划与容量市场的关系就是一个必须要面对的问题。

  市场经济条件下的电力规划应该是怎样的?有专家认为,要让市场配置电力资源起决定性作用,规划主要是为了弥补市场配置电力资源的缺陷,弥补市场失灵。也有资深从业者认为,国内电力需求的增长距离瓶颈期还有一段时间,为了保障电力安全可靠供应,自上而下的“大规划”模式还不能丢。还有专家指出,投资规划“去中心化”过于理想,即便向这个方向调整,也是从增量开始。

  规划作为政府部门引导行业发展的重要工具,在过去主导统筹了行业的发展进程,市场化大潮下,又该怎样发挥作用?从“十四五”开始,电力行业要开始尝试回答这个问题了。(eo记者 陈仪方)

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